今年以來，礦業(yè)開始回暖，在礦業(yè)開發(fā)使用過程中，仍然存在不規(guī)范現(xiàn)象。怎么統(tǒng)籌好土地辦理與礦業(yè)開發(fā)的關(guān)系，使礦業(yè)開發(fā)使用與中央節(jié)省集約用地精力、相關(guān)法令法規(guī)相聯(lián)接？多年來，國家相關(guān)部分堅持法治為先、問題導(dǎo)向、概括辦理，在持續(xù)推動相關(guān)方針變革、保證礦業(yè)正常運(yùn)行的一起，有用進(jìn)步礦業(yè)用地的概括開發(fā)使用水平。

礦業(yè)用地的特殊性

土地，是人類出產(chǎn)日子中不可或缺的天然資源。礦藏資源勘查和開發(fā)離不開對土地資源的占用、開發(fā)、使用等，礦業(yè)用地一般指礦業(yè)權(quán)人依法進(jìn)行礦藏勘查、采礦、選礦、修正辦理等礦山出產(chǎn)活動一切必要占用的土地，分為礦藏勘查用地和礦山出產(chǎn)用地。

在土地辦理上，我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民一切制和勞動群眾團(tuán)體一切制。土地的一切權(quán)不允許以任何方法轉(zhuǎn)讓，但土地運(yùn)用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓。土地運(yùn)用權(quán)和礦業(yè)權(quán)兩權(quán)分離，采納兩套完全不同的準(zhǔn)入準(zhǔn)則。礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)則散見于《民法典》、《土地辦理法》、《土地辦理法施行法令》、《礦藏資源法》、《土地復(fù)墾法令》等法令法規(guī)及規(guī)范性文件中。

關(guān)于勘查用地，《土地辦理法（2019年修訂）》第五十七條規(guī)則，建造項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要暫時運(yùn)用國有土地或者農(nóng)人團(tuán)體一切的土地的，由縣級以上人民政府天然資源主管部分批準(zhǔn)。暫時運(yùn)用土地的運(yùn)用者應(yīng)當(dāng)依照暫時運(yùn)用土地合同約定的用處運(yùn)用土地，并不得修建永久性建筑物。暫時運(yùn)用土地期限一般不超過二年。據(jù)此，在法令層面上，礦藏勘查用地被清晰界定為暫時用地。

《天然資源部關(guān)于規(guī)范暫時用地辦理的通知》(天然資規(guī)〔2021〕2號)，進(jìn)一步清晰和細(xì)化了暫時用地相關(guān)內(nèi)容：礦藏資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等，在勘查期間暫時日子用房、暫時工棚、勘查作業(yè)及其輔佐工程、施工便道、運(yùn)輸便道等運(yùn)用的土地，包含油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設(shè)備、進(jìn)場道路等鉆井及配套設(shè)備運(yùn)用的土地可界定為暫時用地運(yùn)用范圍，等等。

對礦業(yè)出產(chǎn)用地，《土地辦理法（2019年修訂）》第四條規(guī)則，國家實(shí)行土地用處管制準(zhǔn)則，將土地分為農(nóng)用地、建造用地和未使用地。其間，建造用地包含了工礦用地。

2020年，天然資源部發(fā)布《疆土空間調(diào)查、規(guī)劃、用處管制用地用海分類指南（試行）》，將工礦用地進(jìn)行了細(xì)分。工礦用地指用于工礦業(yè)出產(chǎn)的土地。其間，工業(yè)用地指工礦企業(yè)的出產(chǎn)車間、裝備修理、自用倉庫及其隸屬設(shè)備用地，包含專用鐵路、碼頭和隸屬道路、停車場等用地，不包含采礦用地。采礦用地指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面出產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦（矸石）堆積用地。

在用地取得上，礦山出產(chǎn)用地可經(jīng)過暫時用地、征地、團(tuán)體經(jīng)營性建造用地入市的方法取得。關(guān)于運(yùn)用時間短、并且能夠快速修正的土地，能夠適用暫時用地的法令規(guī)則，依照現(xiàn)行暫時用地的要求辦理用地手續(xù)。依據(jù)2019年修訂后的《土地辦理法》，除由政府組織施行的能源基礎(chǔ)設(shè)備建造需要用地外，大部分經(jīng)營性采礦用地已無法經(jīng)過土地征收方法進(jìn)行供地；團(tuán)體經(jīng)營性建造用地入市成為新的供地方法，規(guī)則“土地使用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確認(rèn)為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用處，并經(jīng)依法掛號的團(tuán)體經(jīng)營性建造用地，土地一切權(quán)人可經(jīng)過出讓、租借等方法交由單位或者個人運(yùn)用”。

應(yīng)該看到，礦業(yè)用地尤其是采礦用地，由于礦藏資源賦存條件、發(fā)掘方法不同，與一般建造用地相比具有明顯的特殊性、復(fù)雜性。有研討曾將采礦用地的特殊性概括為：采礦用地使用方法不同對土地的影響不同；采礦用地類型多，情況復(fù)雜；采礦用地的運(yùn)用期限由礦藏資源發(fā)掘周期決議，等等。

一起還應(yīng)看到，礦用土地在法令特點(diǎn)上歸屬建造用地的工礦用地，又可細(xì)分為礦藏勘查用地和礦業(yè)出產(chǎn)用地，而礦業(yè)出產(chǎn)用地又可細(xì)分為工業(yè)用地和采礦用地兩個細(xì)類。因而，礦業(yè)用地的取得須依據(jù)每個項(xiàng)目的具體情況別離對待，靈活采用暫時用地、征地、團(tuán)體經(jīng)營性建造用地入市等不同方法處理。而實(shí)際中，礦業(yè)用地批閱觸及天然資源、林業(yè)、環(huán)境等部分，相關(guān)法令法規(guī)聯(lián)接不暢。尤其是采礦用地，按建造用地辦理，長時間以來存在用地取得時限長、成本高、退出難等問題。

進(jìn)入新時代，生態(tài)文明建造、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量開展對土地辦理、礦藏資源合理開發(fā)提出了新的更高要求。聯(lián)接好相關(guān)法令法規(guī)，處理好依法采礦與合理運(yùn)用土地關(guān)系，成為礦業(yè)用地方針變革完善的落腳點(diǎn)。

探究采礦用地方法變革

長時間以來，天然資源部高度重視礦業(yè)用地方針研討與變革實(shí)踐，在采礦用地變革上進(jìn)行大量活躍而有利的探究。

法令規(guī)則了暫時用地準(zhǔn)則，為采礦用地方法變革供給了遵從。為創(chuàng)新采礦用地辦理方法，推動采礦用地辦理準(zhǔn)則變革，2005年原疆土資源部經(jīng)過《關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用地方法變革試點(diǎn)方案有關(guān)問題的批復(fù)》，同意在廣西平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方法變革試點(diǎn)，探究將原來先征收后出讓的方法變革為以暫時用地的方法供地，既保證礦山企業(yè)用地，又嚴(yán)厲維護(hù)犁地、維護(hù)農(nóng)人土地權(quán)益。

2011年，原疆土資源部別離在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等區(qū)域擴(kuò)展采礦暫時用地方法試點(diǎn)變革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)展試點(diǎn)范圍，挑選10座露天煤礦和鋁礦展發(fā)掘礦暫時用地方法變革，探究采礦用地新的供地方法。

廣西平果鋁土礦采礦暫時用地方法變革試點(diǎn)檢驗(yàn)后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部分根本必定了暫時性采礦用地方法的價值，被以為是采礦用地準(zhǔn)則變革的嚴(yán)重創(chuàng)新。擴(kuò)展試點(diǎn)變革，不只有用化解了采礦用地供給矛盾，合理調(diào)整了政府、企業(yè)和農(nóng)人的三者利益，而且節(jié)省集約使用了土地，促進(jìn)了礦藏資源開發(fā)使用。更為重要的是，實(shí)踐探究中礦用土地存在的問題得以逐漸厘清，相關(guān)方針不斷完善。

2016年，原疆土資源部聯(lián)合四部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境康復(fù)和概括辦理的輔導(dǎo)定見》清晰提出，要完善用地方針，依據(jù)不同礦種和開發(fā)方法，建立差別化、針對性強(qiáng)的用地方針。該文件對礦用土地辦理變革的內(nèi)容已有所觸及。

2020年6月，天然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地方法變革試點(diǎn)有關(guān)作業(yè)的通知》提出，探究采礦用地方針，組織展開試點(diǎn)方針施行作用評估，推動試點(diǎn)效果的方針轉(zhuǎn)化。之后，天然資源部抓住研討完善礦業(yè)用地方針，保證采礦用地合理需求。活躍推動《礦藏資源法》修改，研討制定團(tuán)體經(jīng)營性建造用地入市輔導(dǎo)定見文件；依照《天然資源部關(guān)于推動礦藏資源辦理變革若干事項(xiàng)的定見（試行）》要求，活躍推動“凈礦”出讓，做好與用地用海用林用草等批閱事項(xiàng)的聯(lián)接，確保礦業(yè)權(quán)人能夠正常展開勘查發(fā)掘作業(yè)。

對礦用土地方針走向，有專家以為應(yīng)掌握幾點(diǎn)：土地供給方針與國家工業(yè)方針、國家開展規(guī)劃嚴(yán)密相連，屬于國家鼓舞類工業(yè)的，土地供給天然就相對寬松；土地供給目標(biāo)、供給規(guī)范各個職業(yè)不一樣，戰(zhàn)略性礦藏資源的用地批閱應(yīng)該比較簡單等等。加速開釋土地方針盈利

土地復(fù)墾是進(jìn)步土地社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的重要途徑，更是礦業(yè)權(quán)人運(yùn)用土地而有必要依法履行的義務(wù)。

《土地復(fù)墾法令》規(guī)則，出產(chǎn)建造活動損毀的土地，依照“誰損毀，誰復(fù)墾”的準(zhǔn)則，由出產(chǎn)建造單位或者個人擔(dān)任復(fù)墾。但是，由于前史原因無法確認(rèn)土地復(fù)墾義務(wù)人的出產(chǎn)建造活動損毀的土地，由縣級以上人民政府擔(dān)任組織復(fù)墾。露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表發(fā)掘所損毀的土地；地下采礦等造成地表陷落的土地；堆積采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體拋棄物壓占的土地，由土地復(fù)墾義務(wù)人擔(dān)任復(fù)墾。

修訂后的《礦山地質(zhì)環(huán)境維護(hù)規(guī)則》清晰，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)則，計提礦山地質(zhì)環(huán)境辦理康復(fù)基金，統(tǒng)籌用于展開礦山地質(zhì)環(huán)境辦理康復(fù)和土地復(fù)墾。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建造上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，相關(guān)準(zhǔn)則密布出臺。黨的十九大報告提出，建造生態(tài)文明是中華民族永續(xù)開展的千年大計。在掌握新開展階段、遵循新開展理念、構(gòu)建新開展格式的實(shí)踐中，礦業(yè)范疇的土地復(fù)墾被賦予了新的內(nèi)在和外延。

而伴隨著生態(tài)文明建造的深入推動，礦區(qū)生態(tài)修正方針盈利不斷開釋。2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速推動生態(tài)文明建造的定見》清晰，要加速辦理突出生態(tài)環(huán)境問題，展開礦山地質(zhì)環(huán)境康復(fù)和概括辦理。一起，我國加速推動立法修法作業(yè)，如長江維護(hù)法、森林法、防沙治沙法、土地辦理法，及礦藏、草原、天然維護(hù)地、疆土空間開發(fā)維護(hù)等方面的重要法令，為疆土修正供給全面法令支撐。中央財政組織生態(tài)維護(hù)修正相關(guān)搬運(yùn)支付資金，真金白銀地支撐生態(tài)維護(hù)修正。京津冀周邊、汾渭平原、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域等要點(diǎn)區(qū)域前史留傳拋棄礦山環(huán)境修正辦理被歸入其間。

怎么建立礦山生態(tài)修正的市場化機(jī)制？鑒于土地資源的再開發(fā)、再使用是礦山生態(tài)修正中的首要利益來源，業(yè)內(nèi)專家以為應(yīng)充沛開釋礦山生態(tài)修正中的土地方針盈利。

2019年末，天然資源部印發(fā)《關(guān)于探究使用市場化方法推動礦山生態(tài)修正的定見》，經(jīng)過賦予必定期限的天然資源資產(chǎn)運(yùn)用權(quán)等方針，鼓舞社會主體投入礦山生態(tài)修正，處理鼓舞方針不明晰，礦山建造用地?zé)o法盤活、新增建造用地獲取難等問題。例如，已有的因采礦陷落無法康復(fù)原用處的農(nóng)用地可據(jù)實(shí)核定；對前史留傳礦山拋棄國有建造用地，可經(jīng)過賦予礦山生態(tài)修正出資主體后續(xù)土地運(yùn)用權(quán)的方法，鼓舞社會資本投入；可按有關(guān)規(guī)則采納劃撥、出讓、租借等方法供給土地運(yùn)用權(quán)，可采納彈性年期出讓、長時間租借、先租后讓、租讓結(jié)合的差別化土地供給方法；礦山存量建造用地修正后的騰退目標(biāo)能夠流通運(yùn)用。

事實(shí)上，關(guān)于礦山生態(tài)修正中土地開發(fā)使用的支撐鼓舞方針相關(guān)規(guī)則中早有體現(xiàn)，散見于不一起期的不同文件中。

例如，《土地復(fù)墾法令》規(guī)則了退還犁地占用稅、確認(rèn)長時間運(yùn)用權(quán)、政府給予補(bǔ)貼、用作彌補(bǔ)犁地目標(biāo)等土地復(fù)墾鼓舞辦法?！豆?jié)省集約使用土地規(guī)則》（疆土資源部令第61號）鼓舞社會資金參加城鎮(zhèn)低效用地、拋棄地再開發(fā)和使用，鼓舞土地運(yùn)用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)?！肚笆妨魝鞴さV拋棄地復(fù)墾使用試點(diǎn)辦理辦法》（疆土資規(guī)〔2015〕1號）規(guī)則了前史留傳工礦拋棄地復(fù)墾使用的獎勵方針，將前史留傳工礦拋棄地復(fù)墾依照建造用地增減掛鉤辦理?！蛾P(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境康復(fù)和概括辦理的輔導(dǎo)定見》（疆土資發(fā)〔2016〕63號）從土地復(fù)墾和工業(yè)開展相結(jié)合視點(diǎn)，提出堅持開放開展理念，將礦山地質(zhì)環(huán)境康復(fù)和概括辦理與相關(guān)工業(yè)開展融合推動?！蛾P(guān)于改進(jìn)辦理方法切實(shí)落實(shí)犁地占補(bǔ)平衡的通知》（疆土資規(guī)〔2017〕13號）規(guī)則，前史留傳工礦拋棄地復(fù)墾形成的新增犁地節(jié)余部分，均可歸入彌補(bǔ)犁地辦理，用于犁地占補(bǔ)平衡。

《關(guān)于探究使用市場化方法推動礦山生態(tài)修正的定見》（天然資規(guī)〔2019〕6號）被以為是在堅持“誰破壞、誰辦理”“誰修正、誰獲益”的準(zhǔn)則下，集中規(guī)則了礦山生態(tài)修正范疇中的土地支撐方針，充沛開釋了礦山生態(tài)修正范疇的土地方針盈利，為礦山生態(tài)修正市場機(jī)制的建立供給了方針保證。

2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓舞和支撐社會資本參加生態(tài)維護(hù)修正的定見》，將礦山生態(tài)維護(hù)修正歸入要點(diǎn)范疇，在規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)鼓舞、資源使用等方面予以方針支撐。鼓舞社會資本參加生態(tài)維護(hù)修正方案編制，在符合法令法規(guī)方針和規(guī)劃約束條件的前提下，合理組織生態(tài)維護(hù)修正區(qū)域內(nèi)各類空間用地的規(guī)劃、結(jié)構(gòu)、布局和時序。修正后的團(tuán)體建造用地，符合規(guī)劃的，可依據(jù)國家統(tǒng)一布置保險有序推動農(nóng)村團(tuán)體經(jīng)營性建造用地入市，生態(tài)維護(hù)修正主體可在同等條件下優(yōu)先取得運(yùn)用權(quán)。社會資本出資修正并依法取得的土地、海域運(yùn)用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成修正使命后，可依法依規(guī)流通并取得相應(yīng)收益。